shkolaput.ru 1
На правах рукописи



ВАХРУШЕВА Ксения Викторовна


Организация и регулирование земельного

рынка региона

(на примере Санкт-Петербурга)


Специальность 08.00.05 – экономика и управление народным

хозяйством (региональная экономика)


АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата экономических наук


Санкт-Петербург – 2010

Работа выполнена в Учреждении Российской академии наук Институте проблем региональной экономики РАН (Санкт-Петербург);


Научный руководитель доктор экономических наук

Лимонов Леонид Эдуардович;


Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор

Жихаревич Борис Савельевич

доктор экономических наук, профессор

Васильева Наталья Владимировна


Ведущая организация Санкт-Петербургский филиал

Государственного учреждения

«Высшая школа экономики»;


Защита состоится «22» июня 2010 года в 15.00 часов на заседании диссертационного совета Д 002.079.01 при Институте проблем региональной экономики РАН по адресу: 190013, Санкт-Петербург, ул. Серпуховская, д. 38


С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института проблем региональной экономики РАН по адресу: 190013, Санкт-Петербург, ул. Серпуховская, д. 38


Автореферат разослан «20» мая 2010 г.


Ученый секретарь

диссертационного совета,

кандидат экономических наук,

доцент Т.В. Шабунина


ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В истории России земельные отношения, несмотря на огромную территорию страны, являлись одной из острейших проблем. В новейшее время отсутствие частной собственности на землю и принципа платного землепользования в советский период вызвало необходимость практически с нуля создавать правила построения земельных отношений в современной России. В Конституции РФ, по сути, право частной собственности на землю было только провозглашено, тогда как реальное вовлечение земель в хозяйственный оборот произошло значительно позже и по-разному в различных субъектах федерации и для различных категорий земель.


Особенности земли как ресурса, её незаменимость, невозобновимость, невозможность изменения местоположения и ограниченность требуют тщательного продумывания и ясного регулирования использования каждого земельного участка. Варварское отношение к земле может повлечь за собой, и этому есть исторические примеры, серьёзные социально-экономические проблемы, значительно снизить эффективность функционирования экономики страны и качество жизни населения. Именно поэтому вопросы управления земельными ресурсами: установление тех или иных форм собственности на землю и степень жёсткости регулирования её использования очень важны и сложны. Причём, несмотря на обширную литературу, остаются актуальными. До сих пор не существует универсальной модели управления земельными ресурсами, которую можно было бы эффективно внедрить на практике с учётом особенностей того или иного региона.

Тема исследования является актуальной для России, как государства с неразвитой традицией частной собственности на землю, исторически сложившимся неоднозначным отношением к этому институту со стороны большинства населения, и склонностью власти к владению и распоряжению всей землёй вне зависимости от исторического периода, формы государственного устройства и экономического уклада. Отсутствие чётких единых правил организации земельного рынка в современной России и недостаток опыта управления земельными ресурсами у региональных властных элит приводят, зачастую, к неэффективному использованию земель в регионах.

Необходимо также отметить, что вопросы земельной собственности остаются острыми не только для России, но и для многих государств мира, власти которых пытаются более эффективно использовать этот наиважнейший ресурс, конъюнктурно обосновывая в разные периоды то необходимость продажи земель в частные руки, то их национализацию, ужесточая или ослабляя регулирование использования земель.

Степень разработанности проблемы. Вопросы земельной собственности и формы регулирования использования земель рассматривались многими политическими философами и экономистами, которые, так или иначе, касались темы собственности. При этом, они обычно разделялись на противоборствующие лагеря, отстаивавшие эффективность только какой-либо одной из форм собственности. Так, например, приверженцами частной собственности на землю были Дж. Локк, А. Смит, Д. Рикардо; отстаивали, хотя и по-разному, общественную (государственную) земельную собственность с одной стороны К. Маркс и марксисты, а с другой стороны – Г. Джордж и его последователи.


Современные учёные, разрабатывающие проблему земельной собственности – это, в основном, представители неоинституционального подхода в экономике, главным для которых является не сама форма собственности на землю, а величина трансакционных издержек, возникающих в результате построения институтов собственности, а также положительные и отрицательные экстерналии, возникающие в процессе землепользования. Например, А. Алчиан, Х. Демсец, Р. Коуз, Й. Барзел и др. анализировали экономическую логику построения институтов с точки зрения эффективности распределения ресурсов. Х. Вэриан и Е. Остром рассматривали проблемы ресурсов общего пользования.

Отдельно необходимо отметить Э. де Сото, который занимался вопросами земельной собственности в условиях экономик развивающихся стран в теории и на практике, а также Р. Пайпса, исследовавшего на исторических примерах Англии, России и США взаимозависимость между правом частной собственности на землю и политической свободой граждан в стране.

Между тем, происходящее в современной России развитие системы землепользования теоретически осмыслено ещё недостаточно. Региональный экономический анализ в рамках которого земля рассматривается как фактор производства разрабатывался в трудах таких учёных как: С.С. Артоболевский, А.Г. Гранберг, Б.М. Гринчель, Б.С. Жихаревич, А.А. Румянцев, И.И. Сигов. Управлением инвестициями в региональном развитии, в том числе инвестициями в недвижимость, занимались С.В. Кузнецов, М.А. Гусаков, С.Н. Максимов, Н.В. Васильева, В.С. Чекалин. Вопросами регулирования землепользования и градостроительной деятельности занимались многие российский исследователи: Э.К. Трутнев, П.В. Кухтин, А.А. Левов, Т.В. Малеева и др. – с позиций эмпирических и сравнительных исследований для обоснования реформ; Н.В. Дроздова, Ю.В. Латов – с позиций общего исторического анализа; Л.Э. Лимонов, Б.Н. Миронов – с точки зрения неоинституциональной теории. Однако необходимо отметить, что, несмотря на обширную литературу, теоретически обоснованной модели организации и регулирования земельного рынка региона до сих пор не построено.


Цель исследования сформулирована как разработка методов организации и регулирования земельного рынка региона для повышения эффективности использования земельных ресурсов. При этом работа имеет не только теоретическую значимость, но и практическую направленность и содержит рекомендации для внедрения методов регулирования земельного рынка на региональном уровне в Российской Федерации. Работа основывается на ретроспективном и современном анализе земельных отношений в России, и, в частности, в Санкт-Петербурге.

В соответствии с целью исследования решены следующие задачи:

- Определены основные понятия и элементы системы организации и регулирования земельного рынка региона.

- Проведён анализ основных теоретических концепций управления земельными отношениями и соотношения частной и государственной форм собственности на землю, а также их применимость в современных российских условиях.

- Проведён исторический анализ развития земельных отношений в России и выделены основные проблемы современной системы организации и регулирования земельного рынка на региональном уровне.

- Проведён анализ региональных различий в структуре собственности и в управлении земельными ресурсами региона.

- Предложены методы совершенствования организации и регулирования земельного рынка на региональном уровне в России.

- Проведён статистический анализ функционирования системы управления земельными ресурсами в Санкт-Петербурге и выделены основные проблемы земельного рынка, характерные на данном этапе развития города.

- Проведен опрос экспертов в сфере строительства и консалтинга методами проведения глубинных интервью и построения экспертных оценок с целью анализа процедур и издержек приобретения земельных участков и получения разрешений на строительство в Санкт-Петербурге.

- Сформулированы методические рекомендации по совершенствованию системы регулирования земельного рынка на региональном уровне (на примере Санкт-Петербурга).


Предмет исследования – это совокупность форм, механизмов и институтов прав собственности на землю, а также процедуры их возникновения и трансформации в регионах в современных условиях Российской Федерации.

Объектом исследования являются земельные ресурсы региона, их экономический, социальный и отчасти природный потенциал, а также юридический аспект их существования и оборота. Акцент в работе сделан на городские земли, поскольку регулирование отношений собственности на землю в городах представляет особую сложность из-за необходимости сохранениях единства городской среды.

Теоретическая и методологическая основа исследования. В качестве теоретической основы в работе использовались труды российских и зарубежных учёных, рассматривающие вопросы регулирования земельных отношений в государстве и на региональном уровне, проблемы, связанные с правами собственности на землю, а также условия для эффективного использования земельных ресурсов региона.

Теоретической базой исследования является теория прав собственности как часть неоинституциональной экономической теории.

В работе применялись такие методы исследования, как системно-исторический анализ, методы статистической обработки данных, методы проведения опросов и методы экспертных оценок.

Научная новизна результатов исследования сформулирована в следующих положениях:


  1. Уточнены основные понятия и элементы системы организации и регулирования земельного рынка на региональном уровне. Обоснована роль и определяющая значимость структуры собственности на землю для эффективного социально-экономического развития региона.

  2. Обобщён исторический опыт России и зарубежных стран в сфере управления земельными отношениями с целью определения возможных путей реформирования системы землепользования в России.
  3. Построена модель эффективной системы управления земельными ресурсами региона с учётом условий государственного устройства современной России и ориентации на сохранение земли как природного ресурса, повышение качества жизни граждан.


  4. Впервые предложена целостная схема организации земельного рынка и сформулированы рекомендации по совершенствованию существующей системы регулирования земельного рынка в регионе.

  5. Разработана методика анализа процедур и оценки тразакционных издержек приобретения земельных участков и получения разрешений на строительство в регионе.

  6. Предложены принципы разработки земельной политики региона, сформулированы рекомендации для органов государственной власти региона по совершенствованию системы регулирования отношений собственности на земельные ресурсы.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в возможности использования полученных выводов и разработанных методов в работе региональных законодательных и исполнительных органов власти, в частности при разработке нормативно-правовых актов в сфере регулирования земельного рынка и землепользования.

Применение результатов исследования позволит эффективнее организовать систему регулирования земельных отношений в регионах и, в конечном итоге, будет способствовать повышению конкурентоспособности и экономическому развитию территорий.

Теоретические выводы исследования могут быть использованы при написании учебных пособий для магистерских программ «Государственное и муниципальное управление», «Экономика недвижимости» и «Региональная экономика».

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования были изложены и получили положительные отзывы на международных, российских и региональных научно-практических конференциях.

Также результаты исследования были использованы автором при преподавании дисциплин «Государственное регулирование экономики» и «Государственное и муниципальное управление» в ГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет».

Результаты исследования нашли отражение в 7 публикациях общим объёмом 2,2 п.л.


Структура работы. Структура диссертации отражает цель и задачи исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений общим объёмом 163 страницы, включая приложения.


ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ


Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цель и задачи исследования, а также определены объект и предмет исследования, теоретическая и практическая основа исследовании и используемые в работе методы.

Первая глава посвящена анализу методов системы отношений в землепользовании. В ней рассмотрены теоретические основы системы управления земельными ресурсами: определяются основные понятия и элементы системы, проводится оценка концепций управления земельными ресурсами и анализ зарубежного опыта управления.

Земельные ресурсы представляют собой составную часть общего ресурсного потенциала региона, куда, помимо земли, входят природно-климатические особенности, социально-экономический, инфраструктурный, человеческий, экологический потенциалы. Правовой статус земельного участка включает в себя целевое назначение, разрешенное использование и форму законного владения, к коим относятся: право собственности на земельный участок, постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды земельного участка.

Структура системы управления земельными ресурсами включает в себя субъект управления, объект управления, метод и механизм управления. Для целей данного исследования субъектом управления являются органы государственной и муниципальной власти в части их полномочий по регулированию земельного рынка, а также общественные институты, имеющие прямое или косвенное влияние на объект управления. Объектом управления являются земельные ресурсы с точки зрения их социально-экономического и политико-правового потенциала. Совокупность всех форм и методов, используемых субъектами управления для регулирования объекта управления, составляет механизм управления.


Для целей данного исследования понятие регион целесообразно определить как территорию, имеющую свою цельную систему управления земельными ресурсами. Поскольку система управления земельными ресурсами напрямую зависит от органов государственной власти, которые определяют её структуру и механизмы функционирования, то наиболее удобным представляется приравнивание понятия регион к административно-территориальным единицам. Тогда основным вопросом остаётся, какое административно-территориальное деление наиболее целесообразно использовать для анализа.

Принимая во внимание федеративное устройство России и то, что земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, имеет смысл рассматривать региональные, т.е. субъектов Федерации, системы управления земельными ресурсами. Неоднородность субъектов Федерации как по уровню социально-экономического, так и по уровню правового развития даёт обширную базу для исследования условий развития земельного рынка региона.

Основные теоретические концепции управления земельными ресурсами можно разделить на два противоположных лагеря: 1. Сторонники государственной или общественной формы собственности на землю; 2. Сторонники частной собственности на землю. К первому лагерю относятся социалисты и джорджисты (последователи Г. Джорджа), ко второму – приверженцы классического либерализма, неолиберализма, институционализма и неоинституционализма. В основе первых двух направлений – социализма и джорджизма – лежит представление о земле как о всеобщем богатстве, дарованном природой всем. Все без исключения имеют право пользоваться этим природным благом на равных условиях. В таком случае естественным образом нивелируется понятие собственности на землю.

В целом, социалисты признают два вида собственности на землю: государственная и общественная, т.е. принадлежащая различным объединениям граждан. Оба типа должны обеспечивать равный доступ населения к ресурсу. Разница состоит лишь в том, кто должен контролировать использование земли и следить за её сохранностью: в случае государственной собственности – это прерогатива государственных органов, в случае общественной – самих граждан, входящих в объединение и пользующихся ресурсом.


Воплощение идей социализма и джорджизма на практике ведёт к необходимости строгого регулирования правил пользования общим ресурсом, т.е. в нашем случае земли. Иначе, без такого регулирования (ограничения на пользование ресурсом), будет иметь место «трагедия общин», которую описал и обосновал Х. Вэриан.

Идеи частной собственности на землю отстаивали представители экономического либерализма. Наличие множества частных собственников ведёт к саморегулированию в процессе использования ресурса, достигаемому путём взаимных договорённостей, так как все собственники заинтересованы в наилучшем использовании участков и интернализации экстерналий для повышения капитализации ресурса.

Таким образом, вопреки мнению социалистов, что частная собственность на землю не отражает интересов всего общества, а нацелена на удовлетворение узкоэгоистических интересов собственников, сторонники частной собственности показывают, что при определённых условиях, система, основанная на частной собственности, оказывается эффективнее государственной, поскольку создаёт возможности для балансирования интересов между различными сторонами (между собственниками, между собственниками и государством, собственниками и пользователями и т.д.), что в итоге приводит к сохранению ресурса и максимально возможному эффективному управлению им. Как только начинается монополизация ресурса, в том числе государством, система начинает давать сбои. Примеры стран, выбравших в 20 веке социалистический путь развития, это доказывают.

Для анализа международного опыта были выбраны страны с большей долей государственной собственности на землю, с большей долей частной собственности, а также страны, прошедшие путь перехода от государственной к частной форме собственности.

Вторая глава посвящена анализу истории развития земельных отношений в России и выявлению проблем организации и регулирования земельного рынка на современном этапе. В итоге на основе теоретических выводов первой главы и анализа российской практики сформулированы рекомендации по совершенствованию земельных отношений в регионах России, предложена модель оптимизации системы организации и регулирования земельного рынка на региональном уровне.


Подробное рассмотрение ситуации, сложившейся на земельном рынке в России, позволяет выявить ряд проблем, связанных с организацией и регулированием земельного рынка. Анализ истории развития земельных отношений в России, настоящей практики функционирования земельного рынка, а также анализ статистических данных с точки зрения соответствия реалий принципам земельной политики, провозглашённым в Земельном Кодексе, позволил выявить следующие проблемы:


  1. Существующая система управления земельными ресурсами не обеспечивает сохранность качества земель. Согласно статистическим данным в последние годы идёт неуклонный рост количества нарушенных земель (891,4 тыс. га на конец 2005 г., 919 тыс. га (рост на 3%) на конец 2007 г.), число рекультивируемых земель, наоборот, уменьшается (29,5 тыс. га в 2007 г. против 39,2 тыс. га в 2005 г.). Среди возможных причин могут быть: отсутствие финансирования и отсутствие механизма, создающего заинтересованность собственников и пользователей в сохранении качества земель.

  2. Одной из основных проблем, характерных для недосформированного земельного рынка в России остаётся неуверенность собственников в сохранности своей собственности. Результаты социологических исследований говорят, что главную угрозу они видят со стороны государства. Таким образом, государство не только слабо защищает права частной собственности, но и нередко их нарушает. Поэтому у граждан возникает недоверие к власти; приобретать новую собственность решаются только те, кто рассчитывает защищать её своими силами – на практике это означает либо наличие финансовых средств, достаочных для «откупа» от государственных служащих или давления на суд, либо наличие тесных связей во властных структурах, либо и то и другое вместе.
  3. Другая проблема, связанная с предыдущей, точнее являющаяся одной из причин возникновения неуверенности собственников в защите их собственности – неполная ясность в правовом положении большей части земель. Эта проблема относится как к государственным землям, поскольку большинство из них не разграничено на федеральную собственность, собственность субъектов Федерации и муниципальную, так и к частным, когда далеко не все правоустанавливающие документы зарегистрированы в соответствии с текущим законодательством. Следовательно, любые сделки с такими землями невозможны, что существенно ограничивает земельный рынок.


  4. Документы, регулирующие обращение и использование земли (например, градостроительные законы, планы развития городов и т.д.) зачастую рассматриваются инвесторами как институциональный барьер на пути к реализации проекта. Такой барьер, существенно увеличивая транзакционные издержки, в конечном итоге снижает экономическую эффективность и отдачу от инвестиций. Причина этому кроется в особой форме перехода от полностью государственной собственности на землю к частной в России, а именно сохранению централизованной системы управления, регламентации и контроля за использованием земельных ресурсов. Например, такие понятия как целевое назначение земельного участка или архитектурно-планировочное задание, лишь слегка изменившись, встроились в новую систему градостроительного регулирования. Бюрократический аппарат при этом трактует их во многом по-старому.

  5. Если система перехода от всеобщей государственной собственности на землю к частной собственности в 90-ые годы привела к определённым результатам для земель сельскохозяйственного назначения (на 1 января 2009 г. в частной собственности находилось 31,8% сельхозугодий), то в городах такой переход менее заметен – на 1 января 2009 г. в частной собственности зарегистрировано 19,3% земель поселений. (Табл. 1) Необходимо отдельно отметить ситуацию в городах федерального значения, так как они, являясь крупнейшими мегаполисами России, задают тон законодательству и практике его реализации в других городах. Доля земель в частной собственности в Санкт-Петербурге наибольшая среди крупных городов России и составляет 17%. Ситуация в Москве прямо противоположная. Там доля земель в частной собственности не превышает и 0,3%; остальные 99,7% принадлежат государству, 91% из которых – это не разграниченные между уровнями власти земли, т.е. фактически исключённые из рыночного оборота.
  6. Противоречия интересов частных собственников земель, властных структур и общества, отсутствие публичных правил землепользования и регулирования земельного рынка ведёт к отсутствию единых целей управления земельными ресурсами, лоббированию интересов коррупционными методами и нецелевому использованию институтов.



Таблица 1. Распределение земель различных категорий по формам собственности, на 1.01.2009, в % (рассчитано по: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2008 году, http://www.s-pravdoy.ru/docs/2008.pdf)

Формы собственности

Земли сельскохозяйственного назначения

Земли поселений

Земли промышленного и иного назначения

Все земли

В собственности граждан

30

18,6

0,09

7,3

В собственности юридических лиц

2,1

1,5

0,6

0,5

В федеральной собственности

0,8

2,6

60,6

17

В собственности субъектов РФ

1,4

0,5

0,9

0,4

В муниципальной собственности

0,4

0,8

0,1

0,1

Неразграниченные земли государственной и муниципальной собственности


65,3

76

37,9

75


Как видно из таблицы, доли земель в региональной и муниципальной собственности ничтожно малы. Поскольку земля является важнейшим производственным ресурсом и источником доходов бюджетов, то отсутствие прав собственности на неё у регионов и муниципалитетов значительно снижает возможности для их самостоятельного развития. Низкая доля земель в частной собственности тормозит развитие региона и в первую очередь строительную отрасль. Анализ рейтинга регионов по показателю инвестиционного риска, а также ввода в действие жилых домов на 1000 человек населения демонстрирует явную положительную зависимость между этими показателями и долей частной собственности на землю. Характерно, что в регионах с низким или умеренным риском доля земель в частной собственности гораздо выше, чем в среднем по России. Исключение здесь составляет только Москва ввиду её особого столичного положения. В регионах же с высоким инвестиционным риском, как правило, доля земель в частной собственности крайне незначительна. (Табл. 2)


Таблица 2. Доля земель в частной собственности в субъектах РФ с наименьшим и наибольшим инвестиционным риском, 2008 г. (Рассчитано по: инвестиционный риск в российских регионах в 2008-2009 гг. (по данным РА «Эксперт»); государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в РФ в 2008 году. http://www.s-pravdoy.ru/docs/2008.pdf)

Ранг инвестиционного риска в РФ

Название субъекта РФ

Доля земель в частной собственности, %

Регионы с наименьшим инвестиционным риском:


1

Липецкая обл.

63,0

2

Краснодарский край

47,1

3

Ростовская обл.

64,6

4

Санкт-Петербург

16,9

5

Пензенская обл.

46,6

6

Москва

2,0

7

Воронежская обл.

58,0

Регионы с наибольшим инвестиционным риском:

75

Ненецкий авт. округ

0,001

76

Р-ка Дагестан

0,04

77

Р-ка Калмыкия

13,5

78

Камчатская обл.

0,11

79

Магаданская обл.

0,007

80

Чукотский авт. округ

0

81


Р-ка Тыва

0,29

82

Р-ка Ингушетия

0,19

83

Чеченская р-ка

0,05




Россия

7,8


Подводя итоги, можно сделать вывод, что в России построена такая система управления земельными ресурсами, при которой большинство граждан не имеют доступа на земельный рынок из-за высоких транзакционных издержек. Высокие издержки образовались вследствие неоптимальной конфигурации институтов и их нецелевого использования. По сути, новые институты, созданные по западным моделям со свободным земельным рынком, используются по-старому, как это было привычно для советского периода. Провозгласив в законах частную собственность на землю, государство фактически осталось монополистом на этом рынке, владея абсолютным большинством земель и функциями по учёту, регулированию и контролю за их использованием. Классу собственников, оставаясь в меньшинстве по сравнению, как с государством, так и с классом несобственников, сложно влиять каким-либо образом на принятие решений в области управления земельными ресурсами.

Для решения проблем, обозначенных выше, была проанализирована система управления земельными ресурсами, сложившаяся в России, выявлены её слабые места на региональном уровне и построена модель системы управления, которая может обеспечить наибольшую эффективность управления земельными ресурсами региона.

Существующая система выстроена в интересах властных структур и крупных собственников, которые имеют рычаги влияния на власть. В итоге происходит деформация целей, несоответствие действительных целей провозглашённым, в результате чего вся система управления ориентирована не на достижение общественной пользы в долгосрочном периоде, а на получение выгоды определёнными группами (властями и крупными собственниками) в краткосрочной перспективе. Для изменения этой ситуации необходимо менять конфигурацию самой системы.


Для существования и эффективного функционирования земельного рынка необходимо, чтобы все элементы системы были взаимосвязаны и, отвечая своим конкретным целям, ориентировались на единый результат в долгосрочном периоде. С функциональной точки зрения, можно выделить три подсистемы земельного рынка, от слаженной работы которых зависит успешность организации всего рынка земли в стране и регионе:


  1. Система формирования земельных участков и регистрации прав на землю;

  2. Градостроительное регулирование;

  3. Оценка и налогообложение земли.

Эти три подсистемы охватывают всю полноту отношений между государством и другими субъектами земельного рынка (Рис. 1).

Правила и организация регистрации прав собственности на землю создаёт условия для владения землёй, стимулирует или, наоборот, тормозит процесс приобретения земельных участков в собственность. Система регистрации прав создаёт гарантии собственникам земельных участков в том, что их права чётко специфицированы и защищены государством.

Наличие законодательно утверждённой градостроительной документации позволяет регулировать процесс застройки земель в городской черте, что должно развивать городскую среду, обеспечивая комфортные условия для проживания граждан. Чёткие правила обеспечивают прозрачность согласования инвестиционно-строительных проектов, когда всем участникам рынка понятно, на основе каких критериев органы исполнительной власти принимают решения.

Система оценки и налогообложения земли регулирует владение и пользование землёй, обеспечивает исполнение бюджетов разных уровней, стимулирует или тормозит приватизацию земельных участков.




Рис. 1 Целостная схема организации и регулирования земельного рынка региона

В третьей главе проведён подробный анализ функционирования системы организации и регулирования земельного рынка Санкт-Петербурга. После рассмотрения законодательных актов и практики регулирования земельного рынка города, проведён опрос участников рынка и на основе полученных результатов разработаны методические рекомендации по совершенствованию системы управления земельными ресурсами на основе предложенной во второй главе модели.


Основные проблемы Санкт-Петербурга, связанные с городской застройкой и землепользованием можно сформулировать следующим образом:

- Уплотнительная застройка, которая зачастую снижает качество жизни горожан вследствие ликвидации зелёных зон, застройки «видов из окон» уже существующих домов, недостатка объектов социальной инфраструктуры (детских садов, школ, поликлиник, больниц) и учреждений бытового обслуживания.

- Недостаток транспортной и инженерной инфраструктуры. Городская транспортная сеть не справляется с потоком автотранспорта, а объектов инженерной инфраструктуры оказывается зачастую недостаточно для полноценного развития как новых жилых зон в спальных районах, так и существующих в центре города. Проблема усугубляется низкой инвестиционной отдачей инфраструктурных проектов, сложностью поиска участков для строительства новых объектов в центре города и необходимостью изменять функциональное назначение уже существующих зон.

- Деградация территорий старого промышленного пояса Санкт-Петербурга. Старые промышленные районы города при разрастании мегаполиса оказались в центральной части Санкт-Петербурга, что ухудшает экологическую обстановку в городе, создаёт дополнительные транспортные проблемы, сокращает площадь удобных для жилищного строительства участков.

- Необходимость сохранения историко-культурного наследия города. Любое необдуманное градостроительное вмешательство в городскую среду снижает историко-культурную ценность города, отрицательно сказывается на его имидже и туристической привлекательности.

Для определения путей совершенствования законодательства и организации работы системы управления земельными ресурсами в Санкт-Петербурге было проведено исследование процедур и издержек приобретения земельных участков и получения разрешений на строительство.

Исследование включало в себя проведение глубинных интервью с профессионалами земельного и строительного рынков, а именно: представителями строительных, девелоперских и консалтинговых компаний, занимающихся согласованием и оформлением документов на получение земельных участков под застройку (всего 14 интервью, из них 3 с консалтинговыми компаниями и 11 со строительными). Вопросы включали оценку экспертами сложности процедур оформления земельных участков под строительство и согласования проектов строительства; уровня транзакционных издержек (временных и финансовых); типичных трудностей, возникающих в процессе взаимодействия с органами государственной власти; а также их оценку эффективности законодательства в сфере регулирования земельно-строительного рынка и пожелания по его совершенствованию.


В целом эксперты оценили действующие процедуры получения земельных участков и разрешений на строительство как достаточно сложные (4 балла по 5-ти балльной шкале).

Результаты анализа мнений экспертов выявили следующие проблемы:

- частое изменение и неполнота законодательных актов, что существенно повышает риски проектов;

- неоднозначность критериев, на основе которых принимаются решения государственными органами;

- длительный срок согласования проектов строительства;

- низкий уровень профессионализма и знания законодательства, как со стороны государственных служащих, так и со стороны строительных компаний;

- высокие финансовые и временные издержки на согласование проектов (минимальный срок согласования проекта – 1 год; затраты на разработку и согласование проекта могут доходить до 20-30% от полной сметы строительства, а неофициальные издержки на согласование проекта могут достигать 20-50% от стоимости разработки и официального согласования, или 5-10% от всех затрат на строительство.);

- ограниченное предложение экономически выгодных участков под застройку со стороны города;

- нерациональная система подготовки проектов планировки территории (ППТ): на сегодняшний день разработано всего 20% ППТ, а утверждено – 3%;

- дополнительные условия получения разрешений на подключение к сетям и потребление необходимых мощностей, устанавливаемые предприятиями инженерной инфраструктуры (ОАО «Ленэнерго», ГУП «Водоканал», ГУП «ТЭК СПб», ООО «Петербурггаз»), не известные на этапе подготовки инвестиционного проекта и приобретения земельных участков.

Также, многие отмечали, что гораздо удобнее и эффективнее вступать в отношения на земельном рынке с частными собственниками, а не с государством, но, поскольку предложение частных земель практически отсутствует, приходится обращаться к государству, что во много раз повышает риски и издержки инвестиционных проектов.


В связи с этим предлагается пересмотреть приоритеты земельной политики Санкт-Петербурга с целью ориентировать её на создание максимально открытого рынка городской земли, увеличения доли земель, находящихся в частной собственности и совершенствования основополагающих документов (Генеральных планов развития территорий, правил землепользования и застройки, проектов планировки территории) для регулирования параметров застройки территорий согласно закону, а не по усмотрению органов исполнительной власти. Собственники и арендаторы, получившие право долгосрочной аренды, должны быть максимально уравнены в правах по использованию принадлежащего им земельного участка и вовлечены в обсуждение проектов изменений регламентов возможного использования и допустимых параметров застройки земель.

Существующая в Санкт-Петербурге концепция управления недвижимостью содержит раздел, определяющий основные направления политики города в области управления земельными ресурсами, но не способствует улучшению ситуации на земельном и строительном рынке. Подтверждением этому служат частые изменения в законодательстве, касающиеся форм предоставления земельных участков под строительство. Власти города пытаются стимулировать инвесторов, предлагая землю в аренду то под целевое назначение, то на изыскательские работы, при этом оставляя весьма ограниченным предложение продажи земель в собственность. Между тем, число инвесторов растёт достаточно медленно. К тому же, ставка сделана на крупных девелоперов и инвесторов, которые получают от города максимальную поддержку и льготы. В таких условиях городские земельные ресурсы используются недостаточно эффективно, а городская среда не развивается должным образом и не обеспечивает жителей Санкт-Петербурга качественными условиями для жизни.

В связи с этим, на основе модели оптимальной системы управления земельными ресурсами, разработанной во второй главе, предложен ряд принципов земельной политики Санкт-Петербурга, на которых должна основываться концепция управления земельными ресурсами Санкт-Петербурга:


  1. Цель проведения земельной политики – создание благоприятных условий для жизни людей и обеспечения устойчивого развития города. Повышение экономического потенциала земли и увеличение поступлений в бюджет от использования государственной и муниципальной земли должно происходить в той степени, при которой не нарушается экологическое равновесие и не ухудшается среда для жизни людей.

  2. Приоритет продажи государственной и муниципальной земли в частную собственность для стимулирования развития земельного рынка, обеспечивающего соблюдение интересов мелких и средних землевладельцев.

  3. Регулирование землепользования, основанное на законодательных нормах. Необходимо прекратить практику установления индивидуальных условий для инвесторов, базирующуюся не на нормах законодательства, а на договорённостях инвестора с представителями государственной или муниципальной власти.

  4. Полная спецификация земельных ресурсов города, включая публичные и частные сервитуты, открытость информации о земельных участках, кроме случаев, специально оговоренных в законодательстве. Разграничение земель государственной и муниципальной собственности и вовлечение их в хозяйственный оборот.

  5. Равный доступ на рынок для всех категорий пользователей должен обеспечиваться за счёт равенства законодательных и процессуальных норм для всех участников рынка. Отказ от специальных условий для крупных инвесторов, ограничивающих доступ на рынок мелких и средних инвесторов.

  6. Широкое информирование населения о градостроительных проектах на стадии появления проекта, вовлечение граждан города и юридических лиц, действующих на территории города, в независимости от того, являются они собственниками земли или нет, в процесс обсуждения градостроительных планов и регламентов.
  7. Обеспечение устойчивости законодательства в области земельных отношений и регулирования использования земель с целью снижения рисков неопределённости для потенциальных инвесторов.



Публикации по теме диссертации


Статьи, опубликованные в журналах, включённых в перечень ВАК:

  1. Вахрушева К.В. Проблемы регулирования рынка городских земель в России (на примере Санкт-Петербурга) // Проблемы современной экономики. 2009. № 1(29). – 0,4 п.л.

  2. Вахрушева К.В. Анализ особенностей организации земельного и строительного рынков в Санкт-Петербурге // Журнал правовых и экономических исследований. 2010. № 2. – 0,3 п.л.


Прочие публикации:

  1. Вахрушева К.В. Совершенствование организационно-экономического механизма использования земельных ресурсов Санкт-Петербурга (тезисы доклада) // Сборник тезисов IV межвузовской конференции молодых учёных. – СПб: СПбГУ ИТМО, 2007. – 0,2 п.л.

  2. Вахрушева К.В. Факторы повышения эффективности использования городских земель // Менеджмент и экономика в творчестве молодых исследователей. ИНЖЭКОН-2007. Х науч.-практ. конф. студ. и асп. СПбГИЭУ 17, 18 апр. 2007 г.: тез. докл. / редкол.: Б.М. Генкин (отв. ред.) [и др.]. – СПб.: СПбГИЭУ, 2007. – 0,3 п.л.

  3. Вахрушева К.В. Система оценки эффективности использования земельных ресурсов города // Актуальные проблемы менеджмента. Сборник тезисов международной студенческой научной конференции. Вып. 3. СПб.: Издательский центр высшей школы менеджмента СПбГУ, 2007. – 0,3 п.л.

  4. Вахрушева К.В. Измерение эффективности использования земельных ресурсов города как элемент организационно-экономического механизма управления земельными ресурсами города // Актуальные проблемы управления экономикой региона: Материалы IV Всероссийской науч.-практ. конф. 20 апреля 2007 г. / редкол.: Е.Б. Смирнов (отв. ред.) и др.- Спб.: СПбГИЭУ, 2007. – 0,3 п.л.
  5. Вахрушева К.В. Проблемы регулирования отношений собственности на городские земли в Санкт-Петербурге // Актуальные проблемы управления экономикой региона: материалы VI Всероссийской науч.-практ. конф. 23-24 апреля 2009 г. / редкол. С.Н. Максимов (отв. ред.) [и др.]. СПб.: СПбГИЭУ, 2009. – 0,4 п.л.



Подписано в печать 18 мая 2010 г.

Формат 60х84 1/16. Усл. п.л. 1

Тираж 100. Заказ №15

________________________________________

ООО «Карта»

197706, Россия, СПб, г. Сестрорецк,

ул. Володарского, д. 12А